近日,銀保監會針對政府隱性債務下發了《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監發[2021]15號,以下簡稱“15號文”)。此文件一出,引發社會熱議。中國政信研究院高級研究員李霍爾對于15 號文對城投業務及投融資的相關影響進行了深度分析。

 

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15號文明確指出,未來要規范城投平臺投融資行為、嚴禁新增地方隱性債務、化解金融風險。15號文件的落地,對地方政府是好是壞?地方隱性債務又能走“多遠”?

 

對于15號文的解讀,我認為,此次銀保監會獨立發文與當前城投債的發展趨勢、發展規模有密切聯系。15號文件的落地則是在監管層面有效的規范政府債務融資平臺、化解政府隱性債務風險。但在資本市場上有些聲音則認為15號文件的出臺是在抑制城投債的發展。我認為,規范化監管并非是扼住城投融資平臺的“喉嚨”,而是對地方債務融資灌輸新的血液,在一定程度上促進了地方債務良性發展和可持續發展。

 

15號文可以從以下四個方面進行解讀:

 

1、整體要求方面,15號文著重強調要“持續做好常態化金融風險防范化解工作,牢牢守住不發生系統性風險底線”。由此可見,銀保監會在文件中并未明確監管口徑,而是強調了不能犯的底線——不發生系統性風險。這告訴地方政府,城投平臺投融資業務在合法規范的基礎上仍有余地,隱性債務的發展必須在監管政策的框架內實行。

 

2、嚴禁新增地方政府隱性債務,加強融資平臺公司新增融資管理。對于銀行保險機構而言,要依法合規審慎授信,防止新增地方政府隱性債務。對承擔地方政府隱性債務的客戶,銀行保險機構不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資;對不涉及地方政府隱性債務的客戶,防止新增地方政府隱性債務??梢钥闯?,15號文是對2018年銀保監會下發的45號文進行的補充說明,直接禁止對平臺的任何流貸性質資金發放,填補了“不能置換,流動資金問題并未涉及”的漏洞。

 

而此次填補是否阻礙了城投平臺的發展呢?我認為融資行為的規范雖然使政府面臨較大的融資壓力,但實質上并不意味著城投平臺不能增加新的債務,而是要符合“市場原則及規范”,這在政策上給了城投平臺很大的改革空間。

 

除此之外,15號文在監管層面拒絕“一刀切”并對是否涉及地方政府隱性債務的客戶進行了分類,從而有效而又全面的進行監管。而文件指出禁止提供新的流動資金貸款對于投資于長期的市政建設方面的城投公司而言,其政策影響較小。從長期來看,文件重在業務上的規范而非絕對禁止,這對城投公司日后的發展而言,利大于弊。

 

3.妥善化解存量地方政府隱性債務,優先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預期強的債務,防范存量隱性債務資金鏈斷裂的風險。從條文中可以看出,15號文并未將債務混總在一起進行化解,而是優先化解風險系數大的債務,做到了分類化管理,有秩序的進行地方政府隱性債務的改革。其次,15號文規定了不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質的融資置換存量隱性債務,不得置換明股實債類債務。不得配合地方政府或融資平臺公司置換不符合條件的隱性債務。不得將不具備市場化條件的隱性債務轉為經營性債務。不得將仍要地方政府承擔的隱性債務轉為經營性債務??梢钥闯?,這是從監管層面對存量債務化解問題進行規范。在未來,地方政府不能胡亂“一刀切”,而是要全面盤查摸清隱性債務存在方式、債務項目情況等,這不僅給了地方債務市場一定時間進行自我消化,也使得此次城投平臺的改革可以緩和進行,減少對市場的影響。

 

4.強化風險管理,加強監管監測作用。在風險管理方面,要強化統一的授信管理。不得承銷變相增加或虛假化解隱性債務的平臺公司債券。在監管監測方面,明確監管要求各級監管機構要督促銀行保險機構履行風險防控的主體職責,確保內部控制。我認為,監管是對行為以及辦法長期有效實施的保障。

 

15號文件在最后部分強調了監管監測的重要性,總體上仍是貫徹維護債券市場有序性這一思想。但細分來看,首先對于銀行保險機構統一授信的行為,對于有存量隱性債務的平臺在符合新監管要求的基礎上,銀行保險機構仍可以對其進行授信。除此之外,銀保監會出臺的監管措施如“建立政府債務風險監測體系,掌握風險底數,銀行保險機構與財政部門做好融資平臺公司債務信息共享比對工作。”這一系列的措施在長期會起到促進政府投融資平臺的良性發展,防范了金融風險的作用。

 

15號文件的落地,并非加劇了城投平臺的風險,反而從長期來看,城投平臺會在監管的框架內健康發展,再加上下半年央行降準政策落地,1萬億人民幣投放于市場,信貸供給能力的增加更能降低地方政府融資成本,促進城投債規模的擴大。防范風險,強化監管,有助于城投債在經濟深化改革方面持續發展。這是激發城投平臺有序融資的根本之策。15號文件有利于加強地方融資平臺的監管;全面推行嚴禁新增地方政府隱性債務、妥善化解存量地方政府隱性債務,加大監督監測力度,寓監管于地方隱性債務中,讓城投債更受投資者和市場的歡迎。

 

(中國政信研究院高級研究員 李霍爾)